为了加快实施“沿山特色资源带”战略，克服农业结构调整难、集中连片开发难，加速传统农业向现代农业转变，全方面提高农业效益和农村经济素质，增加农民收入，4、5、6月份，我们通过召开座谈会、个别访谈、问卷调查、实地察看等多种方式，对我县52个村的土地弃耕抛荒及土地使用权流转情况做了专题调研，并就建立土地使用权流转机制，进一步搞好土地流转工作提出建议。现汇报如下：
农业是国民经济与社会持续健康发展的基础，而农业的发展又要以解决农民和土地的关系为基础。随着市场经济的快速形成，农业生产面临的竞争日趋激烈，二、三产业发展不断加快，农业劳动力转移程度逐步的提升，家家户户分包土地的经营方式，已难以适应新的形势。由于农村大批劳力的外出，以及受农产品价格低，农业比较效益差，山区野猪兽害骚扰等多种因素的影响，农业收入在农户全年总收入中的比例显而易见地下降，农民生产积极性不高，全县农村土地（不包括坡度在25度以上不应耕种的土地，下同。）弃耕抛荒情况严重。根据调查，当前，农村土地弃耕抛荒主要有以下三个特点：
（一）面广。经对全县52个村的调查，我们得知除乌牛镇、罗东乡一些村因种植乌牛早名茶收益好，积极进行山地转包开发极少有弃耕抛荒外，全县各地都存在程度不同的山地弃耕抛荒现象。据对西溪乡30个村主要干部的问卷调查，该乡山地弃耕抛荒面积约占总山地面积的46.8%，水田全年性弃耕抛荒占水田面积的8%，季节性抛荒占18%。鹤盛乡地处山区，但该乡鹤盛村山地弃耕抛荒面积45亩，也占总山地50%以上。全村有水田479亩，其中季节性抛荒25亩，全年性抛荒50亩。各地土地的弃耕抛荒呈不平衡性。一是旱地、山地多，水田少。如昆阳乡山地弃耕抛荒面积占总面积的32.1%，而水田约占4.2%。二是经济发达、外出经商务工农户多的乡村弃耕抛荒多，而经济欠发达和外出人员少的乡村，抛荒土地相对较少。三是远的山地、旱地、水田抛荒多，而“屋边田”、“屋边地”抛荒少。四是季节性抛荒多，“三熟田”改“单季晚稻”多，不耕不种常年抛荒的水田少。
（二）量大。根据调查，我县农村土地弃耕不仅面广，而且量大。如徐岙乡徐岙村280多户，1070人，有山地1000多亩。除了屋边少量山地还有种植外，大约90%山地弃耕。据茗岙乡调查，山地抛荒约占33.3%，水田抛荒（主要是兽害）9.4%。原罗东乡东岸村，全村300多户，1500余人，外出经商务工达40%以上，全家迁居上塘、瓯北已达30多户。该村有旱地山地550多亩，除了约有200亩旱地被邻村农民无偿种植番薯等作物外，其余350亩土质肥沃的山地全部弃耕。该村350亩水田，今年早稻抛荒约300亩，占85.7%。弃耕的土地，因村村相邻连成一片。如桥下镇光华村和小旦岙村，两村抛荒的山地相连约1000亩。上塘镇西前村、西后村和仁塘村相连的抛荒山地约有3000多亩。
（三）时间长。根据了解，山地弃耕始于90年代初，有些开始于80年代，一般抛荒的山地已有10多年。
农民是农业生产的主体，土地是他们的“命根子”。为什么现在他们将土地抛荒呢？根据调查，问题大多有四方面：
1、农村劳动力大量外出经商务工，导致“有田无人种”。据对西溪乡30个村调查，各村外出人员平均为51.6%。茗岙乡外出男女劳动力约占64.3%。岭头乡上港村，共有劳动力260人，其中外出劳动力达200人。该村所辖的六盘自然村和十八渡自然村，原分别居住农户30户和25户，自1990年以来，两村已分别有22户和17户搬迁到宁波、路桥、温岭一带从事农副生产。人走屋空，造成弃耕抛荒水田69亩，山地几乎全部抛荒。徐岙乡大头岙村共121户，680多人。全村有山场3500亩，山地450亩，水田25亩。因交通不便，经济贫困，自改革开放以来，村民纷纷外出务工经商。至1996年，全村外出人数达600余人，留在家里仅80来人，且都是老弱。村里450亩土地几乎全部荒芜。
2、种田比较效益低下，导致“有田不愿种”。粮价低，成本高，农民种田的各种费用，如化肥、农药、农机、种子以及农忙雇请短工等开支，价格一涨再涨，而且往往超过种粮收入。农民种地不但无利可图，有的反而赔钱。与二、三产业相比，农民种植粮食的劳动报酬最低。这是慢慢的变多农民不愿种地，外出寻找出路的一个重要原因。
此外，市场风险也是导致农业效益低下的原因。由于缺少带动千家万户农民致富的有突出贡献的公司，以家庭为单位仍以小农生产方式从事农业生产的广大农户无法了解市场和进入市场。在买方市场农产品供大于求的情况下，一些农产品销售无路，只好贱卖或烂在地上，使得农民丰产不丰收，增产不增收。再次，科技知识的缺乏，以及假冒伪劣农业品种或农资的坑农、害农，也给农民带来非常大损失，影响了他们从事农业生产的积极性。为了寻求比较保险、直接、有效的收入，许多农民放弃农业外出谋生。
3、野猪兽害猖獗，导致“有田无法种”。近10多年来，由于农民生活显著改善，生活用的燃料从柴草改为煤气，山上的柴草林木因此长势茂盛，以致野猪破坏猖獗，导致农作物有种无收。上塘仁塘村村民李培明反映，因无法抵御野猪兽害，他们村的山地有95%只好弃耕抛荒。
4、市场粮丰价廉，导致“有田不用种”。自改革开放以来，粮食年年丰收，人民生活水平普遍提高。一位村干部说，如果粮食紧缺，大家就会拼命去种粮。现在市场上大米、面粉到处可以买得到，而且质好，价格实惠公道，所以，山地荒了，甚至水田也荒了。还有一些农民反映说，我们发展效益农业没有门路，只知道在山地里种番薯。现在生活好了，不用吃番薯干了。原来家家户户的家庭养猪已逐渐被规模养猪所代替，也不用番薯干做饲料了。从效益来说，生产100斤番薯干只值45元，需要6至7工，还要肥料和天气好。如果碰上天气不好，番薯干晒不成，一年的苦劳和化肥、农药等投资都“泡汤”。因此，还有谁去种番薯呢？
（一）流转开始早。像“分田包产到户”创历史先河一样，土地使用权流转在我县发生也特别早。1981年，各地土地承包到户。1982年瓯北镇和二村就有六户外出做生意的农民将他们20多亩承包田转租给后来成为种粮大户的朱炳新耕种，朱除了代交农业税，每年每亩给承包者租金谷子200斤。由于农业雇工工资从80年代的每天10元上涨到90年代的每天30至40元，而粮价却很少提高，因此，1990年后，朱炳新除了仍给原承包者代交农业税，取消了原每年每亩200斤的租金。但尽管如此，随着农业劳动力不断转向二、三产业，朱炳新转包经营的农田还是逐年增多。到今年，他转包农田已达315亩。在朱炳新转包粮田的同时，瓯北镇其他村也相继出现一些大大小小的“朱炳新”，如保一村的金宗伦、保二村的徐纯卿和港头村的黄志新等。到现在为止，仅瓯北镇就有转包10亩以上农田的种粮大户42人，其中，50亩以上8人，100亩以上4人；转包农田总面积达1811亩。
1985年，辞官务农的叶康松与瓯北镇的朱岙、塘头、白水等5个村协商，有偿转包了300亩连片抛荒山地开发水果，承包期25年。10多年来，该水果场虽三易经营者，但原转包合同仍在继续执行。
1986年，桥头镇农民邹永芳面对二、三产业发达地区山地大量被弃耕抛荒的现象，在温州日报上撰文提出《四结合开发山区经济》思想，即以工商业主资金、农村劳力、村集体山场和科技入股四结合开发山地发展经济。他通过反复工作，动员桥头镇外新、下近、坦头和底新等四个村领导班子，以及有关山地户主以土地入股，并签订合同，发展杨梅基地2000亩，建立了桥头杨梅股份开发公司。合同规定，在杨梅有收入时，以土地入股的村可分享收入部分的百分之二十。1997年杨梅开始收入，四个土地入股的村每年都得到分红，如外新村最多一年分到6000元。
（二）我县土地使用权流转的主要形式。我县土地使用权流转不仅开始时间早，而且，近年来流转步伐明显加快，表现为：一是从农民相互间的自发流转转向有镇（乡）政府引导的有序流转。二是流转后的经营对象由原来以种粮大户为主转向热心从事效益农业，且有经济实力的人士为主。三是流转的范围从经济发达地区向全县扩展。四是流转后经营的内容从种粮为主转向发展高效种养业。调查表明，效益农业促进了土地流转，实现了土地、劳力、资金和科技等要素的合理优化配置，从而进一步促进了农业的发展。凡土地使用权流转搞得比较好的镇乡，往往是农业结构调整、发展效益农业比较成功的镇乡。土地使用权流转给农技部门推广效益农业提供了机遇，优化了农业投资环境，为吸纳社会资金特别是工商企业投资农业创造了条件。我县土地使用权流转有土地转包、股份合作、异地承包等多种形式，其中土地转包由于灵活性强，容易操作，已成为目前最主要的方式。
1、农民自发转包。上塘镇朱岙村农民因种植西瓜获得较好的经济效益，因此，该村农民不仅于80年代后期就将沿袭几十年的“早稻—晚稻—小麦”的耕作制度改为“西瓜—晚稻—西瓜”的种植结构，而且从1990年开始，在邻村农民一致认为种田成本高、效益低，不合算，有田不愿种的情况下，却转包邻近三个村约80多亩农田，每亩租谷200斤，并一直延续至今。
2、农技部门率先转包。1995年，乌牛镇农技站为了作出示范，推动全镇农民发展乌牛早茶，他们以股份制性质，通过协商有偿转包了该镇河口埭村抛荒山地86亩，开发乌牛早茶，承包期26年，每年转包费5000元。村集体将此款用于代缴村民的农业税。1998年10月，山坑乡农技干部林成丰等人转包叶康松水果场。由于林成丰等人懂科技知识，又有实践经验，该场原有的水果得到了嫁接改造，并每年培育出售不少优良水果苗木，年产值达50多万元。林成丰等人还积极与浙大联系，引进技术和设备，一种以血橙为原料的饮料已在该场试产成功，即将投入市场。这片原本抛荒的连片山地，经过转包开发，即将成为一个带动全县血橙生产，集农、工、贸为一体的农业有突出贡献的公司基地。
3、工商业主投资转包。1996年5月，在外经营药材生意多年的陈道者回到老家徐岙乡大头岙村时，发现村民大都外出打工经商，原来的水田已变成旱地，原来的番茹地已荒芜长草，感觉到很可惜，便萌生了转包山地种植药材的念头。通过他一户一户的与村民协商，有偿转包山地300多亩。合同规定，在他的药材产出前，为户主代缴农业税。产出有收入后，按7.5，0.5，2的比例由他和村集体、原承包户分成。陈道者自1996年来，已在这个山上投资20多万元，单用于工资支出已达8万多元。
1998年，峙口乡大龙山村刘道灿弃商务农，该刘曾从事电器生意16年，有一定的资金实力和胆识。他通过与一家一户磨嘴皮，以25年或30年不等的期限，以每亩每年20元或25元的价钱一次性买断土地使用权，逐户签订合同，有偿转包了峙口大龙山、焦坑、大岙坦和河屿等村连片山地1000亩。为了转包山地，发展乌牛早茶，刘道灿退掉买房预订款，投资70多万元，已建造山场道路1公里多，管理房3间，水池1个。现在他雇用长期工6名和一些临时工，每年工资支出达10万多元。
4、镇政府引导转包。乌牛早茶市场销路好，经济效益明显，且种植适应能力强，不怕野猪兽害。因此，连片转包山地开发乌牛早茶，早已成为乌牛镇广大干部群众的强烈愿望。该镇政府积极引导，近年来，兴起了一股转包山地的热潮。各村农民以股份性质，15年至30年不等的合同期限，全镇已有偿转包荒山荒地达21处，合计面积3431亩。特别是去年和今年，转包山地达15处，合计面积2382亩。该镇各村在转包山地工作中，坚持公开、公平、公正的原则，杜绝暗箱操作，严格按程序办事，取得了一些经验。他们的做法是：
⑴定政策杠子。村两委根据本村实际，研究确定转包山场地块、面积、转包期限及转包费收取办法等。
⑵广泛宣传。由村两委将转包的山地及有关政策公告于众，广泛宣传，欢迎村民和工商业主积极参加投招标。
⑶公开投招标。由村两委对报上自己的姓名去参加投标的人员做出详细的调查分析，确定转包山地的最低转包费和投标日期。然后，公开投招标，根据谁高谁转包的原则，确定中标人员。若是参加投标人数或组数只有一人或一组，则由村两委议标确定。
⑷签订合同。投标后，立即签订合同，并经司法所公证。由于发动广泛，且从始至终坚持“三公开”原则，乌牛镇山地转包进展顺利。
有偿转包土地反映了新形势下发展农业对土地实行适度规模经营的客观趋势。它既体现了现代农业的发展要求，也坚持了党在农村基本政策的稳定性和延续性。它来自于群众的创新意识，体现了农村改革的进一步深化。事实已显示出它的积极效应。
1、符合农村干部群众的要求，有利解决“有地无人种”。桥下镇光华村书记李仕锁说：“实行土地转包，是我们10多年来的迫切愿望，是我们村干部长期想办而办不成的心事。政府重视解决这一个问题，确实符合我们的心愿。”他自费外出参观，看到福建蒲田农民，在满是岩石的山上，填上泥土种植早熟个大优质的枇杷，远销温州市场，卖到每斤8至10元的好价钱。而对照自己村却有地无人种，眼巴巴地让大面积肥沃的土地一年又一年的荒芜长草，心里确实着急。现在，他已发动群众，着手对土地进行转包。西溪乡潘宅村书记潘统胜反映，他们村在1996年前就想把村里大面积的荒地进行转包，但苦于这些土地属于千家万户，一些人宁愿把地荒在那边，搞统一连片转包他就反对，担心转包会夺走他的土地。他说，今年4月20日，乡领导带我们参观乌牛的茶园后，我们要求将抛荒山地转包的心情更迫切了。上塘镇西前村书记胡方康在参加“山地转包座谈会”后，立即与邻近的西后村、仁塘村干部商量，并在会后的第三天就请有关村干部、土地局和镇政府领导一起上山实地察看抛荒多年的连片山地，他们打算在近期把山地转包工作搞好。预计转包山地面积约2000多亩。
2、有利农业结构调整，促进农业集约化、规模化、产业化。实行山地转包，可以使土地向有胆识、有资本、有技术的种地能手或农技人员集中，使农业生产逐步走上“区域化布局、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的路子。目前，我县各地已转包土地的开发，不论是水稻种植，或乌牛早开发，或中药材栽培，无不证明了这一点，都具有集约化、规模化、产业化的特点，起点高、投入大、未来市场发展的潜力好，符合农业产业体系调整方向。
3、形成良好的农业投资环境，有利解决“有钱无地种。”实行土地转包，能吸引社会资本，特别是工商业主投资农业，有利解决当前存在的“有地无人种”和“有钱无地开发”的矛盾。我县地域广阔，土地资源丰富。目前，一些乡村由于信息闭塞，担心连片荒地找不到有钱人投资转包开发，而一些要求从事乌牛早茶开发，或中药材、高山蔬菜开发的大户却找不到大面积连片山地进行有偿转包。实行土地转包，通过建立招标土地储备库，和县、镇（乡）、村土地使用权流转服务站的信息服务，沟通信息，促进开发，对加快实施“沿山特色资源带”战略具有积极的意义。
4、有利增加村集体经济收入，扩大农民就业门路。转包土地，开发效益农业，不仅有助于政府征收外出农民承包土地的应缴税费，而且有助于解决土地承包费收缴难的问题，有利增加村集体经济收入。此外，转包者大面积经营连片土地，需要大量劳力。一些村民虽然自己承包土地的使用权转包给人家，但仍可通过劳力投入，获得收入。
5、有利农村劳动力转移，加快城市化建设步伐。转包土地，实行土地使用权流转，改变了部分农民“亦商亦农、亦工亦农”的状况，解除了土地对农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，既拓宽农民就业和增收的途径，也加快了城市化建设的步伐。
转包土地虽然在我县一些地方已经开展，但总的来说，这项工作在大部分镇乡村仍然是步履维艰。当前，影响土地使用权流转主体问题是：
1、在思想上，各级组织还没有把它作为加快农业结构调整和实现农业产业化经营的关键来抓。土地的反租转包，前些年始终没引起各级组织的重视和妥善处理。一些地方土地承包的退包、转包、置换，绝大部分都在民间私下进行。一些已出现的山地转包，也都是“八仙过海，各显神通”，自发完成的。由于流转不规范，存在的问题也不少。有的不仅签订的合同不规范，甚至连合同也没签订，有的没有给村集体交纳承包费。凡此种种，都为土地使用权流转留下了隐患。
2、在服务上，普遍缺少解决土地承包管理和土地使用权流转的服务组织。各镇、乡、村对土地承包权、使用权管理都会存在组织协调不够，更没有一支热心为承包户搞好土地流转的队伍。村党支部、村委会由于受自身职能和工作水平的限制，对土地使用权流转缺乏规范管理。有的村两委对土地使用权流转推三拖四，久拖不决。各级组织对土地使用权流转缺少研究、引导和指导，一些干部认为土地使用权流转涉及千家万户的利益，政策性强，以及上级没有下达明确的文件，存在“不想管”、“不敢管”或“不会管”等情况。此外，由于缺乏土地使用权流转信息，一些发包村和转包经营者难以找到“对象”。
3、在观念上，部分农民把拥有土地使用权作为今后生活的保障。在农村，尤其是欠发达地区，不少农民外出经商务工还处在没固定职业的临时状态。尽管他们心里确实不想再回家种田，但仍把拥有土地使用权作为今后生活的可靠保障。一些农民担心，承包地转包他人经营时间太久，一旦今后形势发生明显的变化，回家没有地种。由于生活来源的不稳定，家庭的牵累以及经济底子薄，使他们不愿放弃承包土地的使用权，缺乏脱离那一小块承包地的勇气。有的农民甚至把承包地误认为“私有地”，以至于自己不种，也不转包给人家种，让其抛荒。此外，个别农民对转包经营者犯“红眼病”，既不同意自己的承包地转包也不同意与人家置换，使转包经营者没办法实现连片转包经营。
土地弃耕抛荒和土地使用权流转问题，尽管已成为农村广大基层干部和农民群众十分关注的热点。但是，也有一些干部对此存在模糊认识。他们说，土地弃耕抛荒是实现城市化和农业现代化中不可避免要出现的问题，对这种规律性问题要听之自然。他们甚至认为，对土地弃耕抛荒和土地使用权流转情况做调研也是多余的，是没事找事干。我们大家都认为上述认识是片面的。农田、山地抛荒固然从一个侧面反映了社会在前进，经济在发展，但也从另一个侧面说明了我县还有很多宝贵的土地没有很好利用，说明我县农业结构还不合理，效益农业的发展还比较滞后。我县土地资源十分紧缺，全县人均只有四分地，农田、山地弃耕抛荒现象是值得各级领导重视和认认真真地对待的重大问题。特别在市场化进程加快的情况下，农田、山地弃耕抛荒应该是农业和农村经济深层次矛盾的集中表现，是农民在深思熟虑、权衡经济利害后作出慎重抉择的经济行为。因此，要在思想达成共识的基础上，从各方面采取科学措施，以利保护和发展农业，增加农民收入。
采取土地转包、土地入股等形式，建立健全土地使用权流转机制，推进土地集约化规模化经营，是深化农村改革的一个现实课题和长远目标，是农业现代化建设的必由之路，也是党在农村基本政策的延续和深化。实践证明，建立土地使用权流转机制，为农村经济营造了良好的发展环境，它通过调整各种不合理的生产关系，进一步解放了生产力，推动了农村经济发展，显示了强盛的生命力。实行土地反租转包，建立土地使用权流转机制，是解决我县当前弃耕抛荒山地多、集中连片发展效益农业难的重要方法，是实施“沿山特色资源带”战略，发展村集体经济，增加农民收入的紧迫要求和重要举措。因此，建议各级党委、政府务必进一步统一思想，提高认识，把此项工作摆上议事日程，有研究，有部署，有人抓，切实加强领导。
土地使用权的流转，是一种市场行为。因此，一定要根据各村生产力发展水平、非农产业的发展程度、农业劳动力转移和土地弃耕抛荒的状况，从实际出发，因地制宜、积极引导。要不下行政命令，不搞一刀切，不下硬指标。为了严格按照市场经济规律和农村土地承包政策的要求，做好土地流转的指导工作，规范土地使用权流转程序，协调各方利益关系，发布土地供需信息，建立市场化、规范化的土地流转机制，有利招商引资发展效益农业，逐步实行区域化规划、规模化开发、产业化经营，建议：
1、重视政策推动。县政府要研究出台一个“关于加快我县土地使用权流转的实施建议”，明确政策，指导全县各地开展土地使用权流转工作。
2、重视典型引导。要总结推广乌牛等镇乡村土地使用权流转的典型经验，并对全县分管农业的副镇（乡）长、农办主任进行业务培训，通过典型介绍、政策学习等方法，提高他们的政策水平和指导能力。
3、重视服务指导。县镇（乡）和有关村要分别建立土地使用权流转服务中心和土地使用权流转服务站，加强服务指导，规范流转程序，依法办理有关手续，建立档案，发布信息。
4、重视产业带动。各地要因地制宜，积极发展以乌牛早名茶为主的效益农业，以效益农业促使土地使用权流转。并要鼓励农技部门、科学技术人员以及乡镇干部以股份制等方式积极参加土地转包，发展效益农业作出示范，推动山区经济发展。
5、重视宣传发动。大力宣传建立土地使用权流转机制的重要性，宣传部门、新闻媒体要加强对土地使用权流转的典型宣传，引导舆论营造氛围。
6、重视对转包大户的支持。对参与土地转包经营的大户，县政府及有关部门在资金补助、贷款及科技方面要给予切实的支持和帮助。
根据我县各地土地使用权流转的实践，借鉴外地经验，为了促使土地使用权规范、合理、有序地流转，以适应结构调整、适度规模、发展效益农业的需要，我们大家都认为，在土地流转中，应建立以“自愿为基础、有偿为条件、依法为前提、引导为手段，连片开发为目标”的土地流转机制；要以“坚持条件、积极引导、因地制宜、分类指导、形式多样、稳步推进”为工作方针；并要坚持以下基本原则：
1、坚持“三权分离”原则。要教育干部群众进一步懂得，在土地使用权流转中要坚持明确所有权、稳定承包权、激活使用权（经营权）。要使广大干部群众真正明确土地所有权归村集体所有，包产到户的土地承包权长期稳定不变（中央公布土地二轮承包后30年不变），土地使用权（经营权）可在承包户自愿的基础上放开激活。
2、坚持依法和严格按规定程序办理的原则。依法是搞好土地流转的保证。依法就是要实行依法监督管理土地流转。一是对不同意流转又弃耕抛荒的，要按《土地管理法》有关法律法规，除对土地抛荒收取抛荒费外，由村两委依法收回该户的土地承包权。二是任何人不得将承包土地转为非农用地。三要规范土地使用权流转的合同手续，尽可能避免因手续不完备而引起的法律纠纷。要严格按规定程序办事。凡实施土地使用权流转，必须要经拥有土地承包权的农户同意，并要签订土地流转合同。各类土地流转合同要明确流转的形式、数量、条件和双方的责、权、利，流转合同签订后，一般要经司法部门进行鉴证。在真实的操作中，对一些仍在土地上经营，且暂不愿放弃土地使用权的农户，不能强行要求流转。因连片土地转包开发需要，可通过做工作，采取互换地块的办法来满足他们的耕作需求。考虑到土地是一种特殊的商品，一定要坚持土地使用权有偿流转的原则，合理确定租金，实现双方互惠互利、利益共享。具体租金、流转费要按区域、土地级差、基础设施条件等因地制宜确定。
3、要坚持有利于集中连片开发，有利于农业结构的调整，有利于发展效益农业，有利于规模化、集约化、产业化经营的原则。
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